Poziční dokument

Podpora a prosazování zahraničních investic v České republice

Zahraniční investice nadnárodních korporací v České republice se za poslední roky staly velmi významným fenoménem. Právníci programu GARDE – Globální odpovědnost občanského sdružení Ekologický právní servis (dále jen „GARDE-EPS“) se po léta věnují významným domácím případům zahraničních investic, jako např. byly kauzy mexické hliníkárny Nemak v Havrani u Mostu, japonsko-francouzské automobilky Toyota Peugeot Citroën Automobile u Kolína, korejsko-nizozemské továrny na výrobu obrazovek LG.Philips Displays v Hranicích či v současné době korejské automobilky Hyundai v Nošovicích.

Poznatky GARDE-EPS získané při práci na těchto případech ukazují, že veřejná správa, jejímž úkolem je mj. čelit negativním environmentálním, ekonomickým a společenským dopadům, které jsou s příchodem a aktivitami zahraničních investorů spojeny, tohoto není často schopna, popřípadě na vzniku těchto nepříznivých vlivů dokonce sama vědomě participuje. Vymahatelnost práva a ochrana důležitých veřejných zájmů tak tváří v tvář silným korporátním subjektům nejednou selhává, a jevy, které jsou s prosazováním a realizací velkých zahraničních investic spojeny, narušují samou podstatu demokratického právního státu.

S procesem podpory a realizace zahraničních investic v České republice jsou podle GARDE-EPS spojeny následující problémy systémového charakteru:

1. Postavení a charakter investiční agentury CzechInvest ohrožuje některé základní demokratické principy.

Agentura CzechInvest je typickým produktem procesu zvyšování objemu a významu zahraničních investic na mezinárodním poli. Její postavení se zcela kryje s modelem investičních agentur prosazovaný mezinárodními monetárními organizacemi (zejména Světovou bankou). Ten je v podstatě jednotný a mezi jeho základní charakteristiky patří ukotvení na pomezí soukromého a veřejného sektoru a koncept tzv. One-Stop-Shop. Podle něj by investiční agentury měly buď samy vydávat potřebná povolení pro zahraniční investory, nebo jim poskytovat servis, pomocí něhož by investoři bezproblémově získali všechna potřebná povolení a souhlasy ze strany veřejné správy. Polostátní charakter investičních agentur přitom hrozí vážným rizikem vzniku střetu zájmů a korupce. Samotná podstata konceptu One-Stop-Shop, tedy poskytování zvláštních výhod při výkonu veřejné správy zahraničním investorům, pak ohrožuje základní premisu rovnosti, která je obsahem v zásadě všech dokumentů chránících lidská práva.

2. CzechInvest vytváří podhoubí střetu zájmů a korupce.

Agentura CzechInvest vznikla v roce 1992 jako státní příspěvková organizace. Vytvoření institucionální základny pro podporu cizích investic bylo důsledkem a úspěchem činnosti tzv. kompradorského servisního sektoru. Tento sektor zahrnuje některé státní úředníky (především z institucí vztahujících se k zahraničnímu kapitálu), místní pobočky globálních poradenských a právních společností, jejich lokální konkurenci a další společnosti poskytující služby zahraničním investorům. Kompradorský sektor navíc svou pozici v průběhu let posiloval zřízením asociace nesoucí název Sdružení pro zahraniční investice (dále jen „AFI“) spojující soukromé subjekty – advokátní kanceláře, konzultantské společnosti atp. poskytující služby zahraničním investorům, a ovládaje obě instituce, CzechInvest i AFI, zcela je aktivitami propojil. Veřejná a soukromá sféra jsou takto integrovány mnoha osobními vazbami, institucionálními kanály, materiálními výhodami a kariérními vzorci.

3. Vadné nastavení procesu posuzování investičních záměrů vede k nedostatečné ochraně důležitých veřejných zájmů.

Zástupci CzechInvestu se výrazně podíleli na přípravě zákona o investičních pobídkách. Ten v procesu udělování investičních pobídek obsahuje velmi úzké vymezení podmínek zkoumaných ve vztahu k možným ohrožením veřejných zájmů, z nichž některé jsou navíc fakticky ignorovány. Nastavení systému investičních pobídek tak často vede k podpoře projektů, jejichž realizace následně vyžaduje porušení zákona či zásah do právem chráněných zájmů.

CzechInvest navíc vyhotovuje posudek na žádosti o investiční pobídky od žadatelů - investorů, které předtím sám přilákal investovat do České republiky. Jedním z pádných argumentů při jednání s investory je přitom i rozsah nabízených investičních pobídek. Hodnocení žádostí o investiční pobídky tak provádí organizační složka státu, která má podle svého statutu podporovat příchod zahraničních investic a poskytovat společnostem zdarma své služby. Posudek vypracovaný CzechInvestem z podstaty věci nemůže být skutečně nestranný a objektivní.

4. Řádný výkon státní správy je ovlivňován nezákonnými smluvními závazky územní samosprávy a státu vůči investorům.

Smlouvy, které zahraniční investoři pravidelně uzavírají s územními samosprávnými celky nebo státem, často obsahují závazky, jejichž jediným smyslem je odstranění "administrativních překážek" a maximální urychlení realizace investice. Zájem obce nebo kraje na úspěšném dokončení záměru investora bývá vyjádřen např. poskytnutím spolupráce při získávání potřebných rozhodnutí a souhlasů nebo zdržením se kroků škodlivých projektu. V některých případech obsahují smlouvy i ustanovení podmiňující realizaci investice vydáním potřebných povolení, determinují jejich obsah, případně stanovují závazný harmonogram jejich vydávání. Realizací takovýchto závazků územní samospráva ovlivňuje nezávislý výkon státní správy, do něhož však zásadně zasahovat nesmí. Z tohoto důvodu, a také s ohledem na další systémové problémy fungování zdejší veřejné správy, je nutno ustanovení takových smluv nutno považovat za absolutně neplatná pro nezákonnost, případně obcházení zákona či protivení se dobrým mravům.

5. Systémová podjatost: úředník rozhoduje o žádosti, kterou podal jeho zaměstnavatel, nebo která je v jeho zájmu.

Přípravu průmyslových zón realizují územní samosprávy často ve vlastní režii s využitím městských a krajských rozpočtů, popřípadě za výpomoci prostředků ze státního rozpočtu a programů CzechInvestu. O povolení k výstavbě průmyslové zóny či záměru investora obec nebo kraj obvykle samy nebo v zastoupení investora žádají přímo svůj vlastní úřad. Dochází tedy ke stavu, kdy zaměstnanec úřadu má vydávat povolení pro svého vlastního zaměstnavatele, nebo pro investora, jehož projekt bývá územní samosprávou (smluvně) podporován. Takový zaměstnanec pak z povahy věci nebývá schopen rozhodovat objektivně, nestranně a v souladu se zákonem. Uvedený koncepční problém spočívající v nežádoucím konfliktu zájmů, který vzniká, když o žádosti obce, nebo o věci, která je v jejím ekonomickém, politickém či jiném zájmu, rozhodují její vlastní zaměstnanci, nazýváme tzv. systémovou podjatostí.

6. Vymahatelnost práva je na nízké úrovni: soudy o žalobách dotčené veřejnosti proti stavebním povolením rozhodují až v době, kdy bývají stavby dokončeny.

Investor se uzavřením nedovolených smluvních závazků s územní správou nebo státem o spolupráci na realizaci jeho projektu vědomě podílí na nezákonnostech vydaného povolení k provedení záměru, které mohou vést k jeho zrušení soudem. Investor však nenese v zásadě žádné riziko odstranění stavby, neboť než soud o žalobě proti stavebnímu povolení rozhodne, stavba bývá již často nevratně realizována. Soudci totiž jen velmi zřídka přiznávají žalobě dotčené veřejnosti odkladný účinek či předběžné opatření a o žalobě samotné pak často začínají rozhodovat až po několika měsících či letech od jejího podání.

Dotčená veřejnost se tedy řádné obrany svých práv či ochrany veřejných zájmů v zásadě nemůže domoci: nezákonnou stavbu, kterou by při důsledném respektování zákonů např. nebylo možné umístit v dané lokalitě, či by musela být povolena s jinými parametry, je totiž prakticky nemožné odstranit. Vzhledem k dikci stavebního zákona a jeho aplikační praxi nelze počítat s tím, že by bylo zahájeno již jen řízení o odstranění stavby tím méně, že bylo možné takovou nezákonnou stavbu fakticky odstranit.

K řešení zmíněných systémových nedostatků spojených s prosazováním (nejen) zahraničních investic v České republice navrhuje GARDE-EPS přijetí následujících opatření:

Návrhy řešení týkající se CzechInvestu a udělování investičních pobídek:

•    vytvoření meziresortní odborné komise s účastí všech dotčených ministerstev, která by formou správního řízení posuzovala a rozhodovala žádosti o investiční pobídky
•    zavedení účasti veřejnosti ve správním řízení o udělení investiční pobídky
•    obligatorní posuzování efektivnosti vynakládaných pobídek ve správním řízení o jejich udělení
•    povinné posouzení investičního záměru v rámci procesu posuzování vlivů na životní prostředí (EIA), před rozhodnutím o žádosti o investiční pobídku
•    rezignace CzechInvestu na členství v AFI
•    ukončení spolupráce CzechInvestu a AFI na pořádání neformálních setkání špiček exekutivy a podnikatelského světa a zvýšení transparentnosti takovýchto setkání
•    novelizace zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů tak, aby:

- byl přímo zakázán a postihován stav, kdy veřejný funkcionář využije svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu své funkce k získání majetkového nebo jiného prospěchu nebo výhody pro sebe nebo jinou osobu,

- mezi sankce bylo zařazeno také odvolání z funkce

- u vybraných veřejných funkcionářů byla zavedena povinnost vést si veřejně přístupný itinerář obsahující všechna plánovaná a předpokládaná jednání, doplněná o odpovídající systém sankcí

• zavedení přímé regulace lobbyingu
• aplikace „konkurenční doložky“ v pracovních smlouvách zaměstnanců CzechInvestu, která by omezila jejich zaměstnávání společnostmi, se kterými se v průběhu výkonu svého zaměstnání dostali do styku.

Návrhy řešení týkající se nezávislosti veřejné správy a vymahatelnosti práva:

•    aplikace mírnějších kritérií pro přiznání odkladného účinku nebo předběžného opatření správním žalobám dotčené veřejnosti směřujícím proti povolením k provedení záměrů
•    rozšíření důvodů pro odstranění stavby podle stavebního zákona, pokud bylo stavební povolení zrušeno, v případě kdy se stavebník zaviněně podílel na důvodech vedoucích k jeho zrušení
•    přijetí institutu původně navrženého ve vládním návrhu správního řádu, jehož aplikace vylučovala vznik systémové podjatosti:

- v případě, že by o žádosti státu, kraje či obce měl rozhodovat jejich „vlastní“ úřad, z důvodů vyloučení pochybností o nepodjatosti by takové řízení provedl jiný správní orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu.

• přijetí služebního zákona pro občanské zaměstnance státní správy s cílem mj. omezit vliv politického vedení obce, kraje či státu na výkon státní správy

Poziční dokument ke stažení:

Podpora a prosazování zahraničních investic v České republice /pdf, 363 kB/